Aline Molenaar is als directeur van Per Saldo sinds de geboorte van het pgb erbij betrokken, terwijl Bianca Rouwenhorst sinds 2017 als Programmadirecteur PGB verbonden is aan het Ministerie van VWS. In deze rollen trekken zij geregeld samen op. Hoe kijken zij terug op de afgelopen jaren in PGB-land? Een kort gesprek en reflectie met Bianca en Aline over onder de behaalde resultaten, het draagvlak voor een pgb en het project PGB2.0.
Interview door: Henk Plessius
In de regel beperkt een belangenorganisatie zich tot het uiten van wensen en behandelt het ministerie een dergelijke groep als één van de belanghebbenden. Maar jullie trekken samen op.
Aline: “Belangenbehartiging is zaken verbeteren op de plekken waar dat mogelijk is. Dat is wat anders dan twitteren langs de zijlijn over wat er allemaal niet goed is. Wij hebben ons van meet af aan hard gemaakt voor de belangen van de budgethouder en actief meegewerkt aan oplossingen, met als doel het pgb-stelsel gebruikersvriendelijker te maken: een minder starre manier van werken bij de SVB en minder verscheidenheid aan regels die verstrekkers hanteren. Van dat actief meedoen heb ik geen moment spijt gehad. Er is ook geen pgb-houder of politicus die me daarop ooit heeft aangesproken. Het is jammer dat PGB2.0 niet in het tempo tot stand komt dat we graag gewild hadden, maar dat is goed verklaarbaar en het gevolg van bewuste keuzes.”
Bianca: “Met de bijdrage van Per Saldo in de Programmaraad PGB2.0 brengen we beleid en uitvoering bij elkaar. Ze tikt ons op de vingers als we het belang van de budgethouder laten ondersneeuwen om redenen van efficiency of beleid. Dat is uitermate waardevol. Daarnaast verzorgt Per Saldo een deel van de communicatie met de budgethouders. Soms botst het. Dan hebben we verschillende rollen en verantwoordelijkheden en moet ik nee verkopen. Dat is alleen maar goed.”
Aline: “En dan kondig ik aan dat ik naar de politiek ga.”
Hoe is het met het draagvlak voor het pgb in zijn algemeenheid, en in gemeenteland in het bijzonder? In gemeenten bespeur ik weinig enthousiasme.
Bianca: “Het ministerie ziet het pgb als een volwaardig alternatief voor zorg in natura. Politiek gezien is het pgb als zodanig weinig omstreden.”
Aline: “Er zijn weleens kritische opmerkingen, zoals onlangs van de Commissie Bos over tehuizen voor ouderen die draaien op basis van pgb’s. Die kritiek is deels terecht. Bij die huizen gaat het vaak om mooie initiatieven, waarin men bewust kiest voor een eigen budget. Maar het komt ook voor dat mensen geen keuze hebben vanwege gebrek aan plaats in reguliere instellingen. Pgb’s dienen dan om tekortschietende ‘normale’ zorg te compenseren en dat is niet de bedoeling.
De houding van gemeenten is erg wisselend. Het klopt dat sommige gemeenten het pgb afraden of zelfs dat ze op hun website melden dat ze geen pgb’s verstrekken. Soms moeten we daar het ministerie bijhalen om duidelijk te maken dat het om een wettelijke keuzemogelijkheid gaat. Een probleem voor gemeenten is, budgettair gezien, dat ze de uitgaven aan zorg in natura redelijk goed kunnen inschatten op basis van contracten met zorginstellingen. Bij pgb’s is dat lastiger. Daarnaast vindt men dat men minder vat heeft op de kwaliteit van de zorg op basis van pgb’s. Alsof men de kwaliteit van centraal ingekochte zorg wel altijd goed kan beoordelen. Bovendien zijn er tal van manieren om alsnog een beeld te krijgen van de kwaliteit van pgb-zorg.”
Het programma PGB2.0 begon met een functioneel ontwerp voor een budgethoudersportaal van de hand van Per Saldo en zorgverzekeraar DSW. Dat portaal zou met name het afsluiten van zorgovereenkomsten moeten vereenvoudigen alsmede het declareren van zorg op basis van die overeenkomsten. Omdat de geschatte kosten van ontwikkeling de aanbestedingsgrens overschreden, bood DSW aan om het systeem ‘om niet’ te bouwen. Daar is VWS op ingegaan. An het eind van de streep bleek dit ‘cadeau aan Nederland’ (uiteindelijk betaald door Zorgverzekeraars Nederland) 15 miljoen te kosten en was het vooral geschikt voor DSW. Noch VWS, noch de VNG, had een beeld van wat er precies ontwikkeld werd. Is zo’n cadeau voor herhaling vatbaar?
Bianca: “Ik ken die kritiek, maar ik plaats er kanttekeningen bij. Allereerst betekende het initiatief van DSW een doorbraak in een periode waarin iedereen naar iedereen zat te kijken. Er kwam wat op gang. En in de processen stelt DSW de budgethouder centraal. Dat vind je terug in het systeem. Die aanpak botste met die van de SVB, die gefocust was op beheersbare uitvoering van grootschalige processen. Dat schuren heeft uiteindelijk geleid tot een systeem dat zowel gebruikersvriendelijk is als grootschalige inzet ondersteunt.”
Als je vanaf de buitenkant naar PGB2.0 kijkt zie je vertraging op vertraging. Aanvankelijk waren de ontwikkelkosten van het budgethoudersportaal geschat op 6 miljoen en de ontwikkeltijd op anderhalf jaar. Nu zitten we, afhankelijk van wat je meetelt, op minimaal het tienvoudige bedrag en vijfeneenhalf jaar. Een hoofdpijnproject, zou je denken.
Aline: “Een budgethoudersportaal zou het sluiten van zorgovereenkomsten en het declareren voor de budgethouder moeten vereenvoudigen. Voorzien was dat dit portaal via een koppelvlak zou communiceren met de SVB. Al snel ontstond echter het idee dat het veel handiger is als de SVB rechtstreeks in het portaal werkt. Die koppeling tussen twee domeinen, het zorgdeel en het financiële gedeelte, was de eerste uitbreiding van het project. Vervolgens vonden we het bezwaarlijk om de zorgovereenkomsten uit te strooien over 400 verstrekkers, met verschillende systemen en procedures. Het systeem zou daarom ook de verstrekkers moeten ondersteunen. Die koerswijzigingen in 2017 zorgden voor een verdere uitbreiding van het project, zowel in omvang als in ingewikkeldheid. Dat verklaart deels de overschrijdingen.
Inmiddels is het deel dat het afsluiten en wijzigingen van zorgovereenkomsten en het declareren voor budgethouders en zorgverleners vereenvoudigt klaar. Deze doelgroep beoordeelde dit onderdeel met een 7,8.”
Bianca: “Toen we bekend maakten dat we een koppeling wilden maken met de processen van de verstrekkers, gingen alle sluizen open. Zelfs voor gevallen die eens per jaar voorkomen werd een geautomatiseerde oplossing gevraagd. Kosten en geschatte doorlooptijden dreigden zo fors op te lopen. We hebben toen gezamenlijk een streep getrokken. Eerst het absoluut noodzakelijke, dan de nice-to-haves. Die discussie is de laatste maanden gevoerd met als resultaat sterke uniformering en vereenvoudiging van de processen. In een roadmap is vastgelegd wanneer de belangrijkste functionaliteiten daarvoor beschikbaar komen.
Een garantie dat die roadmap een eind maakt aan de vertragingen is er echter niet. We volgen een beleid van kleine stappen. Zorgvuldigheid voor snelheid. Van elke stap leren we.
Toen we medio 2019 het eerste zorgkantoor van Zilveren Kruis wilden aansluiten gingen we aan de slag met een systeem dat we nauwelijks kenden, omdat het pas in januari was overgedragen. Daarbij liepen we aan tegen het feit dat Zilveren Kruis heel anders is georganiseerd dan DSW en andere processen kent. Bij de daaropvolgende eerste aansluiting van een kantoor van CZ bleek het daar weer anders georganiseerd. Dat maakte passen op de plaats noodzakelijk. Een en ander onderstreept ook vooral het belang van standaardisatie.”
ZN besteedde 15 miljoen en in oktober 2019 meldde de minister dat er 33 miljoen (waarvan 12,5 onvoorzien) nodig was voor de doorontwikkeling. Daar bovenop komen de kosten van beheer, het in standhouden van oude systemen de programmadirectie en implementatievoorbereiding. Waar zitten we nu qua kosten van het project? Komt er een moment dat de stekker uit het programma getrokken wordt?
Bianca: "Er is sprake van vertraging, dus extra kosten. Hoeveel dat is wordt nog berekend. Het lastige van dit programma is dat het niet één enkele organisatie betreft, maar enkele honderden. Die veelheid en verscheidenheid zorgden telkens voor verrassingen. Maar ik ben er nog steeds van overtuigd - dat de baten; zowel financieel, als kwalitatief, opwegen tegen de kosten. Zodra dat niet meer het geval is, ben ik de eerste om de stekker uit het programma te trekken en daar denken de andere partijen hetzelfde over.
Ik kan me de tevredenheid van de budgethouders en zorgverleners voorstellen. De uitkomst van het proces, een contract en declaraties, is nagenoeg hetzelfde als in de papieren situatie en zou dus door SVB en verstrekkers moeten kunnen worden opgepakt in hun bestaande systemen. Zou die verlichting van het leven van de budgethouder niet een mooi tussenresultaat kunnen zijn? Waarom zoveel moeite en tijd steken in standaardisatie?
Aline: “We willen voorkomen dat budgethouders geconfronteerd worden met uiteenlopende regels van verstrekkers. Ofschoon de meeste budgethouders slechts te maken hebben met één verstrekker kan op dit moment een verhuizing een confrontatie met een andere verstrekker, met andere regels, betekenen. Daarbij komt dat er binnen een gezin niet zelden meerdere pgb’s zijn. Als je dan te maken hebt met drie verstrekkers die elk hun eigen regels hanteren ligt verwarring op de loer.”
Bianca: “Daarbovenop leidt uniformering tot lagere kosten en meer rechtmatigheid.”
